读懂六点！明白中国式社保到底是怎么一回事

中国式社保到底是怎么一回事?中国经济改革研究基金会理事长撰文完善社会保障体系六论。一个国家社会保障制度建立与完善的历程应与本国经济社会的发展阶段、发展水平相适应。社会保障项目应当提高公平性、共济性，以平抑一次分配的差距。

“十三五”时期社会保障面临的主要问题不是高福利陷阱

全世界社会保障支出占财政支出比重高的国家是瑞典、挪威等北欧国家和德国、英国、法国等。多年来，德国的这一比重约在45%左右，瑞典等北欧国家约为40%左右。而这些国家在2008年以来的世界经济危机波动中表现还算良好，经济较为稳定，社会较为和谐，创新较为突出，“工业4.0”就是德国发起的。至于拉美一些国家曾长期徘徊的“中等收入陷阱”，更不是什么高福利陷阱，而是收入差距过大的陷阱。

据财政部数据，2015年财政总支出是175768亿元，其中社会保障和就业支出为19001亿元，只占10.8%。如果将社会保障基金收入视同税收列入财政收入，那么加上社会保障基金支出约3.8万亿元，再剔除其中财政投入的约0.9万亿元，大致可计算出全社会的社会保障支出约占财政支出的23%，还低于发达国家15个到20个百分点。以社会保障支出占GDP的比重分析，中国还低于土耳其、俄罗斯、墨西哥、伊朗、智利等国，略比印度高一点。这说明无论是从社会保障支出占财政支出的比重，还是从社会保障支出占GDP的比率看，中国社会保障支出水平都是属于很低的国家之列，“十三五”时期，中国合理提高社会保障的支出水平还有相当空间。

当前社会保障制度面临的主要问题是再分配功能弱化

社会保障制度的基本功能，一是实行普遍关联原则，为包括鳏寡孤独及残疾者等弱势群体提供生活保障，这主要表现在社会救助项目上;二是实行就业关联原则，为就业人员暂时或永久退出劳动力市场时提供生活保障，这主要表现在社会保险项目上;三是作为政府立法实施的基本社会保障，发挥二次分配的作用，缩小一次分配的差距，使社会各阶层在分享经济发展成果方面更加公平和谐;四是随着社会保障制度的发展，社会保障基金，主要是部分社会保险基金的积累和使用，对促进经济发展和平抑经济波动发挥了积极的作用。第四项功能本来是派生的，但在中国前阶段把GDP高速增长作为主要目标的背景下，社会保障制度激励经济增长的功能被过分强调，而社会保障制度作为二次分配应缩小一次分配差距的功能则被忽视或弱化。

实际上，中国的基本社会保障在一些项目上还存在“逆向转移”问题。如城乡社会保障的差距、城镇职工基本养老保险金双轨制等，都不仅没有缩小一次分配的差距，反而扩大了一次分配的差距。

社会保险项目不宜过分强调多缴多得的激励作用

社会保险是国家依法强制实施的，更应强调依法行使权利。一次分配要贯彻多劳多得的按劳分配原则，充分发挥市场配置劳动力资源的决定性作用;二次分配则应强调社会共济公平原则，更好地发挥政府的作用。如果在二次分配中仍片面强调多缴多得，一次分配的差距就难以缩小。

社会保险项目有多种，除了养老保险，其他险种都很难与多缴多得挂钩。例如，职工缴纳了失业保险，不失业的一分不得，这本来是毫无争议的各国通行规则，居然现在中国发生了从事失业保险工作的人员，为如何在这一险种中贯彻多缴多得而大费脑筋的怪事。再如职工基本医疗保险，只能是大家按一个标准，即职工工资的某一百分比缴费，谁得大病谁多得。如果能设计出一种个人缴费多就多报销医疗费的制度，还不如直接交给商业医疗保险去承担。又如工伤保险，按不同行业的职业安全风险设计不同的费率，依国际惯例完全由企业负担，与职工多缴多得更无关联。

唯一与多缴多得挂钩的是职工基本养老保险。在依法实施的前提下，为鼓励职工参加这一险种的积极性，在方案设计时，可以考虑一定的激励因素，大致有两种办法可供选择：一是从一生缴费年限上鼓励多缴多得，个人缴费时间越长，领取的养老金越多;二是从当年缴费数量上鼓励多缴多得，个人缴费越多，领取的养老金越多。第一种方法已经在实践中了，当然还有进一步调整的余地。第二种方法需要慎重权衡利弊，因为职工基本养老保险按职工工资的一定比例缴纳，不可能像居民养老保险那样设计5个到10个档次由投保人自由选择，在现行制度框架下，只能扩大职工基本养老保险个人账户的规模。而扩大个人账户规模意味着缩小这一最重要的社会保障项目的共济性，这与“十三五”时期应扩大社会保障共济性的方向相悖。

在社会保险制度设计中正确运用精算技术

社会保险包括多个险种，医疗、失业、工伤、生育这四大险种如何达到精算平衡，谁能说得清楚?例如失业问题，既要预测经济增长速度又要估算就业弹性，仅经济增长速度这一项，是可以精算出来的吗?对“十三五”时期的经济潜在增长率，从10%到5%有各种预测，哪一个是精算?医疗保险方面，如不解决“以药养医”导致的大处方高价药问题，精算如何达到自我平衡?这说明，社会保险的本质是社会政策，没有一个国家把社会保险列入金融保险范畴。

社会保险的五大项目中，由于人口基数庞大且相对稳定，基本养老保险基金的支出确定在法定退休年龄之后，不会出现即时支付的情况，所以在这一项目的设计中较好地借助精算技术，以便尽可能达到收支平衡。但社会保险制度自1883年俾斯麦政府开始创立时，就明确其筹资原则是三方共担，国家财政要承担适当补贴和兜底责任。这就决定了社会保险不能与商业保险简单类比，达到完全的“精算平衡”，更应强调其原则、方向与作用，必要时国家财政出资。

扩大个人账户规模不是制度方向

我们认为把现在职工缴纳的8%个人账户改为名义账户就可以达到较平稳过渡的效果，如果能将个人账户缩小到5%，则社会共济性还可以进一步提高。同时应坚决实施基础养老金的全国统筹，推进分步式延迟退休年龄，夯实缴费基数，加快农民工市民化进程以扩大缴费基数。现阶段完全没有必要大动干戈去搞28%的零统筹 “全账户”，那样既缩小了职工基本养老保险的共济性，又与现制度衔接难度极大。

退休人员缴费不是完善职工基本医疗保险制度的必要举措

考虑到中国经济发展整体处于转型期，许多省市财政支出压力陡然增大的背景，有些人想出让退休人员再缴纳医保费的主意似乎也在情理之中。问题是这一措施能解决问题吗?

首先，退休人员按什么标准缴纳?显然，不可能让用人单位再按他们6%或8%的退休金缴纳医疗保险费，因为他们已经与单位解除劳动关系了，不是计划经济下的“单位人”，而是社会主义市场经济下的“社会人”。关于职工医疗保险缴费不能实行“双基数”的问题，20年前在镇江、九江职工医疗保险试点时就已经讨论过了。那么退休人员最多只能按他们退休金的2%缴费，这能起多大作用?退休了个人所得税都免除，非增缴职工医疗保险费，又收不了多少，还惹得七八千万退休人员怨声载道，何苦呢。

其次，当前职工医疗保险基金总体结余，一些统筹地区收不抵支，是区域结构性问题。职工基本医疗保险作为“十二五”规划中明确列为国家基本公共服务的项目，改革的方向是逐步实现基本公共服务均等化，而基本公共服务均等化绝不是指某一统筹地区的均等化，只能是全国的均等化。在这一大方向下，如果全国统一实行退休人员缴纳医疗保险费，东南沿海地区的职工医疗保险基金将进一步结余，老工业基地和中西部困难地区的职工医疗保险基金也增收不了多少。如果允许各地根据各自的基金收支状况自主确定退休人员的医疗保险缴费水平，那么与基本公共服务均等化的改革方向相悖，也必然进一步扩大地区间的收入分配差距。

更重要的是，缓解因老龄化带来的职工医疗保险基金压力，光开源不节流显然不够。2008年开始了新一轮医改，但至今公立医院逐利性质基本没变，许多省市大建五星级、六星级高标准干部病房，医疗服务中的诱导性消费不降反增。另外，高级干部医疗、一般干部医疗、普通职工医疗费用的支出与增长情况应做结构性分析，不能笼而统之地把医保费用过快增长的原因都归咎广大普通职工和退休人员。建议相关部门公布我国医疗资源和资金在不同群体中使用的结构数据和人均水平，为职工医疗保险基金节支明确主攻方向。保持基本医疗保险资金收支平衡的重要因素，应包括改变公立医院的逐利性、建立分级诊疗和双向转诊制度、降低虚高药品价格和天价医疗设备检查费用，以达到医疗资源和职工医疗保险基金在不同地区、不同人群之间的合理均衡使用。

退休职工缴纳医疗保险费不是应对人口老龄化的关键，能起到的财务作用也十分有限，而带来的社会成本可能很大，应当慎之又慎。